上海如何贯彻国土空间规划纲领性文件？9位规划、土地学者如是说
导读
6月4日，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》专家座谈会成功举办。9位来自上海市规划、土地领域的专家学者，从文件解读、规划实践、政策实施等视角展开热烈的讨论，并就上海如何贯彻落实建言献策。
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2019年6月4日，上海市城市规划设计研究院和《上海城市规划》编辑部联合主办专家座谈会，对《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）进行学习解读。《意见》的颁布意义重大、影响深远，9位来自本市规划、土地领域的专家学者，从文件解读、规划实践、政策实施等视角展开热烈的讨论，并就上海如何贯彻落实建言献策。现将专家发言要点摘录如下（相关文字已经专家本人审阅）。
毛佳樑
上海市城市规划行业协会会长
一、建立国土空间规划体系，是落实中央新发展理念和国家意志的重大决策。国土空间规划诞生于新时代，是规划体系的一次历史性重构，也是“多规合一”的顶层设计，更具“战略引领”和“底线管控”作用。此次中央文件提出了构建国土空间规划的“四梁八柱”，涉及规划编制、审批、实施和监管的全过程，为2020年基本建立国土空间规划体系创造了条件。推进建立全国统一的国土空间基础信息平台，这是一项宏大而细致的基础性工作，至关重要。要在“双评价”的基础上，把原先各部门有差异的数据、图表和资料，从技术标准、业务口径、管理规范等方面逐步统一，这也为提高国家和地方空间治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。
二、上海要把实施“上海2035”和落实空间规划理念两件大事进行深度融合。目前，上海正处于市、区两级实施新一轮城市总规的关键阶段，要把国土空间规划的统筹发展理念和底线思维要求，渗透在总规实施进程中。控规和专项规划的编制，既要按照已批总规层层落地，更要立足国土空间规划的创新理念和总体要求，以人民为中心，更加注重生态文明建设，追求高品质生活、高质量发展。规划成果要坚持前瞻性和操作性相结合，重在质量、确保实施、有效监管，真正成为“管用”“高效”的规划。
三、加快开展国土空间规划的学习、培训和相关推进工作。要深入学习、认真解读，充分理解和领会中央文件精神，以利于各项工作扎实、有序推进。国土空间规划的编制是自上而下的，学习和培训等工作也要自上而下，上下结合，其中领导干部是关键因素。相关部门要对原有的规划编制体系、管理机制，以及相关的政策法规、技术标准和规范，结合文件精神和工作部署，主动衔接，及时做好梳理和研判。紧紧围绕新任务和新要求，分门别类，有的是保留使用，有的需修改完善，有的要重新制订，核心是要政策创新、机制创新，开好头、起好步，切实把建立国土空间规划体系的各项工作落到实处。
伍 江
中国城市规划学会副理事长，
同济大学常务副校长，教授
《意见》发布后，我学习了很多遍，有些内容很明晰，有些内容需要进一步学习领会。我谈几点学习的体会。
第一个体会是这次国土空间规划提出的思想和原则。国土空间规划体系的提出，既希望避免以前各种规划体系的问题，同时也对国家的空间发展提出战略性的管制。其所针对的规划问题主要有3个方面：一是多规合一，二是区域之间的发展不均衡，三是与其他规划的关系。
第二个体会是这次国土空间规划体系的框架。把全国国土空间规划、省域国土空间规划、市县和乡镇的国土空间规划分开，最大的好处就是保证了国土空间规划在国家层面上的战略性。市县和乡镇国土空间规划层面强调实施性，将有助于全国和省域国土空间规划体系的细化和落实。在省级层面强调协调性，也有利于区域之间发展不平衡问题的解决。另外，控制性详细规划沿袭了原来城乡规划中的定义，同时确定可以对国土空间用途管制、城乡建设许可核发等提供法定依据。这对“多规合一”的真正落地和对各种专项规划之间关系的处理提供了前提。
第三个体会是我们接下来要做什么？未雨绸缪，按国土空间规划体系的要求对现有规划进行适当修正和调整，可能是必要的。同时，要推动乡村规划。上海的农村地区占整个上海行政区土地的比例相对全国其他省来说都是比较小的，这是挑战也是优势。上海可以在乡村规划方面先闯出去，不断探索，给全国乡村振兴战略实施做一个示范。
耿毓修
原上海市城市规划管理局总工程师
学习贯彻《意见》，应结合 “上海2035”总体规划，并仔细阅读、深刻领会《意见》精神，联系上海实际贯彻落实。
一、学习《意见》的几点认识
1．《意见》是我国规划制度的一次系统性、整体性、重构性的重大改革。
2．《意见》将国土空间规划体系的地位和作用提到前所未有的高度。需要联系实际反复学习、深入思考，充分认识其重大意义，及规划工作和规划人肩负的重要责任。
3．《意见》对强化国土空间规划的严肃性作出了严格的规定。应当从党规、法制的角度认识并遵守这些规定。
4．《意见》作出的规定、提出的要求全面而深刻，对建立国土空间规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系应当予以遵循。
二、贯彻《意见》的几点建议
1．制定上海市贯彻《意见》的时间表和路线图。《意见》的主要目标提出了建立国土空间规划制度的有关事项和实施绩效的要求，并确定2020年、2025年、2035年3个时间节点。上海市应根据法定责任就有关任务事项和实施绩效制定时间表和路线图，加强组织领导，落实工作责任，巡回检查评估，促进《意见》主要目标的完成。
2．推进运用城市设计，改进规划技术方法。《意见》和“上海2035”批复都提出了运用城市设计，提高规划编制水平。实践证明，城市设计对规划管理精细化、历史文化遗产的有效保护、城市公共设施功能的整合绩效，彰显自然、传统和现代有机交融都发挥了重要作用。
3．研究制定上海老城厢适用性政策和技术标准。上海是国家历史文化名城，《意见》明确指出，国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间到时间上作出的安排。上海老城厢历经几百年发展，积淀了厚重的海派城市文化，由于建筑失修、人口密集，急待进行保护和更新。
4．坚持并健全社区规划师制度。“上海2035”提出建立社区规划师制度。规划师出实招、办实事，进一步密切规划与人民群众的关系，使国土空间规划实实在在地成为《意见》提出的“以人民为中心，实现高质量发展和高品质生活，建设美好家园”的重要手段。
赵 民
中国城市规划学会城乡规划实施学委会副主任委员，
同济大学建筑与城市规划学院教授
《意见》具有极其重大和深远的意义。新的规划体系在主体上为“多规合一”，即将原先的主体功能区、土地利用规划、城乡规划融合为“国土空间总体规划”，对应政府层级而分级编制；在市县及以下则是编制详细规划，以落实总体规划和实施国土空间用途管制。作为国土空间规划体系组成部分的还有涉及空间利用各个领域的专项规划，可见新的规划体系既具有“多规合一”的融合性，又具有一定的开放性。但这两者必须是协调和统一的；《意见》中提出要“强化国土空间规划对各专项规划的指导和约束作用”；此外还要求各专项规划“不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划”。
新的规划体系在各级国土空间总体规划的作用设定和机制设计上突出了重点和强化了“上下传导”原则。根据《意见》，全国国土空间规划是全国国土空间保护、开发等的总纲，侧重战略性；省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实，并指导市县国土空间规划的编制，侧重协调性；市县国土规划是本级政府对上级规划要求的细化落实，并对本行政区域开发保护作出具体安排，侧重实施性。从全局看，这样的上下传导和侧重点无疑很有必要；同时，本次省级、市县级自上而下编制国土总体规划，以2035为年限、展望到2050年，需要在本级层面 “对空间发展作出战略性、系统性安排”，为此亦需要在政府的组织下，会同发改等部门开展面向经济社会和空间长远发展的战略性研究。
新的规划体系在编制和审批上仍是沿用了分级分权体制，但更为重视“实施和监管”，强调下级规划服从上级规划、专项规划和详细规划服从总体规划，以及坚持“先规划、后实施”。《意见》明确了各级政府事权划分的原则，即“管什么就批什么”，并“按照谁审批、谁监管的原则，分级建立国土空间规划审查备案制度”。
为贯彻落实《意见》，自然资源部发出《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，要求抓紧启动编制全国、省级、市县和乡镇国土空间规划，尽快形成规划成果。这是一项极为艰巨繁重的任务，规划工作者唯有全力以赴；但首先是要加强学习，并勇于实践和创新。
唐子来
中国城市规划学会常务理事，
同济大学建筑与城市规划学院教授
酝酿已久的《意见》终于公布了，大家都非常关心下一轮规划该怎么做，我想谈几点自己的“冷思考”。
第一，正确理解“多规合一”和“多规协同”。“多规合一”仅是一种手段，“多规协同”才是根本目的。《意见》发布后，我们不仅要关注多规如何合一，应该更多地去思考如何在“多规合一”中强化相关规划之间的全面协同。
第二，国土空间规划和国土空间规划体系的概念内涵，是不能等同的。国土空间规划体系涵盖的内容要比国土空间规划更多。我认为，国土空间规划体系涉及“1+3+N”。“1”包括主体功能区规划和土地利用规划。主体功能区规划提出城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区的重要概念，土地利用规划作为全域规划，应当突出主体功能区的空间落地，包括生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。首先是划定生态保护红线，然后是划定永久基本农田，最后才是划定城镇开发边界。按照这样的先后规则，国土空间的基本格局就不会发生重大问题。“3”就是三个主体功能区本身的规划，包括生态保护区规划、农产品主产区规划、城市化地区的城镇规划。“N”就是各类专项规划，比如全国高速公路系统、全国航空系统规划、全国天然气网络规划等，这些专项规划显然具有空间属性，并与三个主体功能区是密切相关的，既要为城镇开发区提供有效服务，又要避免对生态保护区和永久基本农田产生不利影响。
第三，在国土空间规划中应当特别关注上级政府和下级政府之间的事权划分。作为公共政策的规划改革，除了“多规合一”，事权划分是特别重要的，也是传统规划体系中始终存在的大问题。在新的国土空间规划体系中，上级政府将更为关注规划中的“合法性”议题，而规划中的“合理性”议题更多是地方政府事务。比如，针对需报国务院审批的城市国土空间总体规划，中央政府必然关注的是国家利益和跨界协调问题，区域协调发展的重要议题之一就是跨界协调问题，而城市内部的轨道交通网络则是典型的地方内部事务，中央政府注重制定城市基础设施建设的融资规则等。
叶贵勋
上海市城市规划学会原常务副理事长
《意见》是我从事规划工作以来所见的第一次从这么高层面谈城市建设、规划空间，意义重大。
第一，城市规划的基础是经济。《意见》的出台是对改革开放40年的总结和反思。我们原先的发展是粗放型的，以牺牲环境为代价。尽管在城市化和经济发展过程中我们采取了许多相应的措施，但都是片断式的、碎片化的。党的十八大召开后，中央提出科学发展、可持续发展、创新发展等一系列要求，指出“绿水青山就是金山银山”。因此，《意见》的出台是发展的必然，是规划的创新。从国土空间规划层面，高屋建瓴地调控整个国家的国土资源，调控建设的节奏，包括环境、生态、GDP、土地财政等一揽子内容。这对于规划的编制和管理而言，是新的历史要求，也是振兴中华的历史责任。
第二，实施“上海2035”总规，应与贯彻《意见》紧密结合，体现新要求。尤其近两年，中央对上海的建设又提出很多更高更新的要求。例如，如何在三省一市大范围内对长三角的一体化高质量发展进行调控，如何编制好长三角地区的国土空间规划等。再如，最近上海市委常委会审议通过的《关于支持浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的若干意见》是否对浦东的城市功能进行拓展。这些新的要求如何与“上海2035”总体规划实施、深化进行衔接，是我们面临的新课题。
最后，国土空间规划是战略性的总体框架，也是建立在现实基础上的新框架。它不是把过去的做法全盘否定，而是继往开来。所有的规划人员，无论从事的是规划编制、管理、实施还是监督，都应深入学习、认真落实。
袁华宝
上海市土地学会原副会长
土地条线很重要的一点就是“怎么融入、检视和调整”。
一是要在认知、话语体系、价值取向上进行适应性调整。按新要求，对土地要素的认知，我们需要从承载和适宜性的角度评估；对土地配置的认知，还需要计量土地资源消耗的资产负债，要考量可能对自然和生态系统产生的负面影响；对土地利用方式的认知，我们需要强调绿色、低碳和可持续利用，会引入碳汇、碳排、地耗的综合考量；对土地利用的导向认知，更需要从供给端与资本、劳动力、技术创新等要素进行优化组合，从国土空间的全域视角，实现资源紧约束下的动能转换和生产要素的最优配置。
二是要检视上海正在推进的“总体规划暨土地利用总体规划”、“新市镇总体规划暨土地利用总体规划”及“郊野单元（村庄）规划”的执行情况。一方面，要将行之有效的包括提高土地资源的综合承载力，底线思维背景下的“五量调控”，复合利用和负面清单模式推广，城市开发边界外建设用地减量的规划引导、模式创新、空间安排，郊野地区“土地整治+文化”、“+生态”模式，引入土地全生命周期管理和提升经济密度的制度安排，引入产城融合的产业社区新业态，增设土壤、水环境、地质环境监测指标等并融入新规划体系中。另一方面，要对照自然资发[2019]87号文件提出的“9+4”核心指标和内容，相关部门在统筹“三生”空间、农林水一体化等方面进一步进行融合和统一。
三是自然资源紧约束背景下的特大城市国土空间规划要在规定动作的基础上有自选动作。一要体现以人为本的中心城区在城市功能布局和用地结构中如何以国土空间规划的表达方式体现“以减定增”“流量空间”“以质量求发展”，体现重结构、布局优化，体现功能复合灵活，体现精细精准的空间治理方式创新。二要体现在自然资源紧约束背景下，在空间融合、社会经济融合、人文、资源环境、经济活力（包括引入现代化和多样化指标）等方面的制度创新。三要基于生态优先格局下的自然资源等要素循环、综合、复合利用的生态逻辑，体现土地等空间要素在供应、结构、时序、方向上的配置。
熊鲁霞
上海市城市规划设计研究院原总规划师
1979年，上海成立了“上海市国土规划整治办公室”，与上海市规划院合署办公。40年后，《意见》提出“国土空间规划是……各类开放保护建设活动的基本依据”。
在当今新的国土空间规划（体系）的背景下，我们要思考最主要的工作，及面临的新任务。首先要认识到，“国土空间规划（体系）”和“城乡规划”工作的共同之处和不同之处，从而更准确地把握新的使命与任务。
第一，看“国土空间规划（体系）” 。一是在内容和深度上（《意见》表述为“分类”），都与城乡规划的定义与实际工作没有本质区别。二是在范围上（《意见》表述为“分级”），各级国土空间总体规划包括全国、省级、市县和乡镇各级。提出：最上位的顶层规划是全国国土空间规划。这也将是省域、直辖市城乡总体规划的上位规划。三是在与主体功能区规划、土地利用规划的关系上，提出“建立国土空间规划体系……将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划……”。不再仅仅是城乡规划所提的“协调、衔接、统筹”。
第二，为了发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，实现多规合一，我们要做的最根本、最基础、最急迫的工作，我认为是统一用地标准、统一基础底版，从而统一信息基础系统，统一相应法规。一是统一用地分类。（1）上海标准与国标的关系——以前较多考虑上海的特殊性，现在从国土角度，再次研究上海用地分类与国标的关系问题。（2）城市规划与土地分类的关系——这里主要解决的是规划与土地用地分类的划分依据不同的问题。二是统一的基础底板。（1）地形图：需要考虑研究用测绘系统的地形图作为统一的基础底版。（2）现状图：上海市规划院做的郊野单元规划中有项很重要的工作，就是重新审核基础现状图，查出主要与现状及规划定义不一致的地方。这是项意义重大的工作，建议深入。
顾 红
上海市地质调查研究院副院长
细读《意见》，结合上海市地调院的工作实践进行了一些思考。
第一，在体系构建方面，规划要从“两规合一”走向真正的“多规合一”。经过多年“两规合一”实践，上海市逐步建立了覆盖全市、层次清晰的规划管理体系，现行体系赋予市、区、镇（乡）“一级政府、一级规划、一级事权”，对上海市建设发挥着指导作用。但对照《意见》目标，上海市规划体系还需要自我革新，从“两规合一”走向真正的“多规合一”。另外，《意见》的发布，终结了空间规划领域多年的体系之争，“四梁八柱”总体架构初步建立，但改革任务尚未完成，如何提升规划的前瞻性与延展性，是需要探讨的新问题。
第二，在技术方法方面，规划的角色要从理性工具走向智力平台。《意见》指出，改变原来以服务开发建设为主的工程思维方式，注重生态优先、绿色发展，强调生产、生活、生态空间有机融合。这就要求我们在国土空间“山水林田湖”生命共同体运行机制研究方面做好智力储备工作。要主动适应大数据时代趋势，提高规划编制的科学性和管理的精细化水平。同时，本次改革，自然资源部对原有规划技术标准体系提出重构性改革要求，如何建立一套既符合上海市国土精细化管理实际，又衔接国家标准的技术体系是需要着手研究的问题。
第三，在规划实施方面，要建立综合治理协调实施政策工具包。首先，新一轮总规批复后，上海市的规划资源工作已进入“后总规”阶段，如何真正体现规划参与城乡社会治理的韧性？各专业规划在技术层面上既要有科学性又要有很强的实施性。其次，《意见》要求落实国家乡村振兴战略，对地方加强乡村地区规划实施管理提出更明确的要求。做好乡村规划，并把规划实施到位，是上海实施乡村振兴战略的重要前提。最后，要进一步优化国土空间用途管制引导功能、差别化管理机制，不断提升稀缺性资源的管制刚性，加强对未来不确定性的管制弹性，实现管制手段因地制宜、刚柔并济。
本文来源：全心全意（ID：shQxQy）
国土空间规划
中共中央 国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，引发规划人热切关注。如何贯彻执行中央文件？怎样推进国土空间规划四个体系的建设？相信诸君皆有许多疑惑与思索。
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